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關于“管委會+”模式的思考及建議

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【摘要】:
2019年山東省和河南省分別發布了《關于推動開發區體制機制改革創新促進高質量發展的意見》(魯發[2019]14號)和《關于開發區體制機制改革創新的意見》(豫辦[2019]21號)兩份支持開發區改革創新的政策文件,提出了推行“管委會(黨工委)+”模式的重要舉措。

關于“管委會+”模式的思考及建議

 

2019年山東省和河南省分別發布了《關于推動開發區體制機制改革創新促進高質量發展的意見》(魯發[2019]14號)和《關于開發區體制機制改革創新的意見》(豫辦[2019]21號)兩份支持開發區改革創新的政策文件,提出了推行“管委會(黨工委)+”模式的重要舉措。一時間“管委會+”模式引起了業界的廣泛關注,許多開發區也紛紛改革實行這種模式?!肮芪瘯?”模式到底是什么?如何操作?能給開發區帶來什么?未來將向何處發展?本文將詳細闡述。

 

一、綜述

 

“管委會+”模式,本質上是開發區市場化改革的一種形式。

 

01、功能定位

 

“政府的歸政府,市場的歸市場”,“政企分開、管辦分離”將能夠利用市場資源、市場化手段履行、不需要動用行政權力的職能剝離出管委會,重點是機關事務、政策研究、產業謀劃規劃、招商引資、企業服務、產業發展、科技創新等職能。

 

02、組織架構

 

分為兩類機構,一類是行政事業機構,含黨工委(管委會)內設機構及代管的街道辦事處或鄉鎮;一類是市場化機構,即為了履行市場化職能成立的機構,實行市場化運作,比如智囊機構、公司、協會、基金、研究院等,這些機構有自創自辦的,也有聯合或者委托社會資源創辦。

 

03、人員構成

 

分為兩類人,一類是行政事業人員,即有“身份”的人,是原有或者一定范圍內外來的“有身份”的人員,“身份封存”后通過一系列的聘任程序進入到改革后開發區行政事業機構工作,按照改革后的人員管理制度進行管理;第二類是市場化人員,即無“身份”的人,通過社會招聘或者開發區內部有“身份”人員轉聘到開發區的市場化機構工作,其中,部分開發區為有“身份”人員設置了過渡期,過渡期滿,若留市場化機構,則須放棄“身份”,徹底轉為市場化人員,若選擇回行政事業機構,則“封存身份”聘任到合適的崗位工作。

 

04、管理體系

 

基于職能定位、管理機構性質、人員構成與來源的不同,多數開發區在原則策略和導向基本一致的基礎上建立了針對性的管理體系。以人員管理體系為例,行政事業機構一般采用“身份封存,雙軌運行”的管理,也有部分采用了“單軌運行,檔案接續”的管理。

 

二、思考與建議

 

01、機構職能職責的邊界問題

 

在目前的開發區體制機制中,大多沒有明確劃分市場機構與行政機構各自的職權,普遍存在社會管理事務、公共服務責任多,人力物力需求大;突發性、臨時性任務多,人員分工雜亂;權小責大、有責無權、權責不對等;碎片化委托行政權力、工作流程復雜且效率低,導致權責不清等問題,所以開發區運營模式的改革勢在必行。

 

“管委會+”模式的一大重點在于明確各機構的職責職能邊界,精簡、優化黨工委(管委會)職責,剝離社會事務管理職能交由屬地政府承擔,如公共服務、社會保障、治安維穩、拆遷清地等;剝離開發運營職能交由市場主體承擔,如開發建設、產業招商、投資促進、資本運營等;使黨工委(管委會)僅履行行政事務職能,如統籌協調、發展規劃、產業培育引導、優化營商環境等,明確機構職責職能,不僅能夠節省人力物力,還能提高工作效率。

 

具體到各開發區的黨工委(管委會)部門設置或市場化機構職責劃分應當依據實際情況調整,因地制宜創新管理體制,重點是避免出現“交叉、缺失、重疊、錯位、虛位”等現象。青島市提出開發區管理體制可以“小管委+大公司”模式為主導,雖不明確管委會機構規格,但推行“小機構、大服務”,結合功能定位和管理需要,可探索建立事業部制、大部門制等;河南省提出開發區應當加強落實發展規劃、推動政策落地、協調服務企業、促進產業發展等經濟管理職能,并適時承擔必要的行政管理服務職能,如行政審批、審批前置等事項,實現職能回歸。

 

02、人事改革的激勵、平衡問題

 

目前,人才隊伍結構欠佳,人員數量、活力不足;人員編制不清、行政事業混用、一人多崗;干部管理相對封閉,交流渠道不暢,現有隊伍老化嚴重,人才結構不盡合理;在崗員工得不到有效激勵,工作積極性不高、人心不穩、人浮于事傾向嚴重都是亟待解決的人事問題。

 

“管委會+”模式的另外一大重點在于“人事改革”,選人-用人-留人需要完整的人才供應、激勵體系。具體地,在崗位管理方面,根據開發區發展規劃、黨工委(管委會)管理需要,合理確定總體人員結構、數量、質量需求以及崗位和人員數量;在人才甄選方面,建立任職資格標準,通過內部競聘和外部招聘,實現能者上庸者下、優者進劣者出;在人才培養方面,搭建基于崗位任職資格要求的人才培養體系,關注人才的業務和素質能力提升;在職業生涯管理方面,建立職業發展體系,輔導員工進行良好可持續的職業生涯管理;在薪酬與績效管理方面,建立以KPI為核心的績效考核傳遞壓力機制、業績反饋提升機制,并建立對內公平、對外具有競爭力的薪酬體系,實現薪酬能高能低。

 

然而,“管委會+”模式中,存在行政事業、市場化兩類機構,也存在“有身份”(身份封存)和“無身份”兩類人,如何協調不同的管理方式、薪酬差距以維持體系平衡?

 

在運用“身份封存,雙軌運行”管理模式,實行檔案職務與聘任崗位分離、檔案工資與實際薪酬分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理分離的基礎上,后續有兩種較為合理的解決方案維持體系平衡。

 

一是為“有身份”的人員設置過渡期,過渡期滿后,即在開發區內明確并固定個人身份,行政事業機構與市場化機構人員分別按行政事業單位規定和機構(公司)制度、勞動合同進行不同模式的管理,以崗定薪、優績優酬,具體人員身份變化如下表所示。

 

 

第二種解決方案是對開發區內行政事業機構、市場化機構人員進行企業化統一管理,實行全員聘任制和績效考核制,制定符合機構特征、市場運行規律的統一考核辦法和專用考核指標,根據每月考核的綜合情況發放績效工資,另外,由于開發區具有一定的特殊性、創新性和先進性,可探索試點股權激勵模式,以專項資金等方式鼓勵開發區工作人員認購開發區內公司現有股份或定向增發股份,即薪酬=基礎工資+績效工資+股利。股權激勵模式給予了員工以股東身份參與企業決策、承擔風險、分享利潤的權利,可以有效地使作為股東的員工更加勤勉地為開發區長期服務。

 

03、管理和服務問題

 

在機構改革、人事改革的同時,開發區還應當通過樹立生態化思維、承擔社會事務和城市服務等方式提高其行政管理效能。

 

一方面,應當建設政務服務生態體系,優化公共法律服務環境,建立健全統一開放、競爭有序的市場體系和監管規則。具體地,應當推進政務服務均等化、規范化、公開化、高效化,加快政府流程再造,創新政務服務方式,持續改善營商環境,最大程度利企便民,讓企業和群眾少跑腿、辦好事、不添堵,實現“區里事區里辦”;建立調解、仲裁、訴訟、公證、鑒定、法律查明等公共法律服務保障和糾紛解決機制,推動矛盾糾紛在開發區內就地依法依規解決,并且保證開發區各類所有制企業依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。

 

另一方面,隨著開發區的進一步發展,黨工委(管委會)應當承擔社會事務和城市服務相關職能,高新區的發展背后實際是人才的升級,通過提供優質的教育、醫療資源,營造良好的生活、休閑、健身、購物等環境,力爭提供高品質的生活環境以集聚、留住高層次人才。因此,黨工委(管委會)應當抓好城市服務功能建設,打造科技產業新城以招商引資、招財引智。

 

04、風險問題

 

“管委會+”模式通過明確的機構職責職能劃分、人員改革、生態優化等舉措能夠提升行政效率、促進人才職業發展、促進市場良性競爭,但仍存在風險:

 

(1)在人事改革的實踐中,若按照上文中人事改革的激勵、平衡問題中所述辦法,“身份封存、雙軌運行”、設置過渡期、兩種機構人員分別管理,由于薪酬、管理辦法存在差異,加上開發區內人員來源較復雜,意識、觀念等存在差異,開發區內兩類機構的人員有一定可能難以明確共同目標或分工協作,使得政策、規劃等難以落地。

 

(2)在產業結構升級、城市功能完善的過程中,方方面面都需要開發區黨工委(管委會)與屬地政府協作,在職責職能明確劃分的情況下高效、共同推進,但目前由于多地開發區仍處于探索階段,政府與黨工委(管委會)的關系較不明確,若在開發區發展過程中過早進行產業結構升級,有一定可能政府與職責職能混亂導致行政流程復雜化、行政成本增加。

 

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